Un direttorio svizzero per l’Italia: un’alternativa al presidenzialismo

Presidenzialismo? No, grazie. Non sembra essere il sistema migliore per risolvere il problema italiano, quello della forte instabilità dei governi, che a sua volta è espressione di una profonda e storicamente radicata divisione del nostro paese. Continua però a essere proposto: dalla destra ormai in modo ufficiale, ma anche da alcuni esponenti del centro-sinistra.

È un sistema che funziona? Non benissimo.

Il (semi)presidenzialismo, da Parigi a… Budapest

Ha funzionato – fino a Trump, almeno – negli Stati Uniti perché hanno una struttura federale e, soprattutto, un parlamento fortissimo, che può rendere la figura del presidente quasi solo cerimoniale. Al punto che alcuni costituzionalisti li considerano un sistema parlamentare con un presidente eletto.

Funziona sempre meno in Francia che, malgrado sia un semipresidenzialismo, manca del necessario equilibrio tra poteri. La cohabitation tra presidente e primo ministro di diversa estrazione politica è possibile, ma solo eventuale: in sostanza un’eccezione, soprattutto ora che il mandato del presidente è di cinque anni e non più sette. Il parlamento è relativamente debole: il governo ha bisogno della fiducia, ma ha da subito pieni poteri e può – come sta facendo in queste settimane – rinviare sine die il voto, fondandosi sull’assenza di un voto di sfiducia.

Sono i francesi che sanno far ben sentire la loro voce: scendono in piazza, continuamente. Eventualmente anche ogni settimana, come è accaduto con i Gilet Jaunes. Sono numerose le riforme che sono state bloccate dalle proteste, e le richieste di un ruolo maggiore per i referendum, per quanto esasperate e – nella forma in cui sono proposte – inaccettabili, sono espressione di un’esigenza molto sentita. Così come è univoco l’obiettivo: la preservazione di un certo assetto del welfare state francese.

Un sistema di comando

Le altre forme di presidenzialismo tendono spesso verso un autoritarismo che porta con sé meno libertà e anche meno ricchezza: è un sistema “di comando”, poco adatto agli Stati moderni. Questa tendenza è meno accentuata nelle forme di semipresidenzialismo – sono, in fondo, semipresidenziali l’Austria, o il Portogallo – ma il sistema proposto dalla coalizione di destra si allontana anche da questi esempi “virtuosi”, con il rischio di qualche debolezza in più: nel progetto di Fratelli d’Italia i ruoli di presidente e primo ministro non sono ben distinti, e l’inserimento della sfiducia costruttiva – che funziona bene in Germania, un sistema però parlamentare – rende ancora più debole il Parlamento. Non è, questo, il sistema francese, è il sistema ungherese, quello di Orban, il leader dell’illiberalismo plebiscitario che appare sempre più l’ispiratore della nuova destra europea. La separazione dei poteri, a differenza di quanto avviene nel sistema americano, è molto poco marcata.

Il direttorio svizzero

Un’alternativa molto più efficiente, e forse più adatta al sistema italiano, è invece il direttorio svizzero. Garantirebbe governi stabili e, nello stesso tempo, non creerebbe quei timori – giustificatissimi – di autoritarismo. Il potere legislativo e quello esecutivo sarebbero inoltre meglio divisi, risolvendo la confusione dei ruoli che è un problema di tutte le democrazie di oggi.

In Svizzera il direttorio è un governo composto da un numero fisso di persone nominate per quattro anni dalle due camere, a livello federale, dove è sempre, di fatto e per consuetudine, espressione di una “grande coalizione”, oppure, in alcuni cantoni, dal corpo elettorale. Non ha bisogno di fiducia, e i ministri sono irrevocabili. A rotazione, e senza possibilità di rielezione, ciascun membro è presidente per un anno; il vicepresidente sarà il suo successore. Non c’è spazio per verticismi e leaderismi, di alcun tipo, e viene messa tra parentesi la figura del presidente della repubblica che, a ben vedere, è solo l’adattamento alle democrazia della figura del monarca assoluto (cosa molto evidente proprio negli Usa). Secondo alcuni giuristi – tra cui Costantino Mortati[1] – il capo dello Stato della Svizzera è addirittura l’intero direttorio (il Consiglio Federale), non il suo presidente.

I sette componenti del consiglio federale sono ciascuno a capo di un dipartimento: Affari esteri, Interni, Giustizia e polizia, Difesa, popolazione e sport, Finanze, Economia formazione e ricerca, Ambiente, trasporti, energia e comunicazioni.

Nei singoli cantoni i rappresentanti nel locale Consiglio di Stato possono essere eletti direttamente. È il caso, per esempi, di Neuchâtel. In questo caso la “grande coalizione”, e le sue proporzioni, è scelta dagli elettori. Oggi nel Conseil d’ État della République et Canton de Neuchâtel seggono due socialisti e tre esponenti del Parti libéral-radical (di centro destra). Anch’essi ruotano nel ruolo di presidente, anch’essi sono coadiuvati da una Cancelliera di Stato, non politica, eletta dall’assemblea, che è capo del’Amministrazione.

I rapporti sono equilibrati. La dottrina costituzionale svizzera parla di “controllo reciproco” tra Governo e Parlamento, e anche di una guida duale del processo politico: da parte delle due Camere, una delle quali rappresenta i territori dei Cantoni, e da parte del Consiglio federale che, meno numeroso, può essere più efficiente e dar vita a politiche più omogenee[2].

Il direttorato svizzero – che trova nella Costituzione francese dell’anno III (1795) un importante precedente – dà vita a uno stile di governo “consensuale”. Si può dire che viene forse un po’ ridimensionato il ruolo dell’opposizione, che però è ben rappresentata: nel Consiglio nazionale (200 membri) siedono i rappresentanti di 10 forze politiche, nel Consiglio degli Stati quelli di cinque partiti (più un indipendente).

La natura del sistema svizzero, federale e ricca di istituti di democrazia diretta, corregge eventualmente il tiro. Val la pena di sottolineare – ma non è questo l’obiettivo del post – che anche il federalismo, ora che son venuti meno i radicalismi leghisti o alla “Miglio”, è un’alternativa ben più accettabile dell’autonomia differenziata chiesta da alcune Regioni; e che il “populismo” chiede sempre più partecipazione, che va ben indirizzata verso gli strumenti giusti. La Svizzera, insomma, è un modello molto importante, per un sistema che voglia davvero essere democratico.

Il sistema del direttorio in astratto non è inadatto alla situazione italiana. Potrebbe essere persino utile a placare una contrapposizione eccessiva e ormai priva di senso tra le diverse forze politiche. In concreto, però? Non sarà una proposta da ingegneria costituzionale, calata dall’alto?

Imitare la Svizzera è possibile?

Si ha spesso l’idea che il sistema svizzero sia un unicum, inimitabile, frutto di una cultura e di esperienze secolari. Valga però l’esempio di Neuchâtel. È entrata nella confederazione svizzera nel 1815, e per qualche tempo ha rappresentato un’importante anomalia: era un principato, al capo del quale c’era… il re di Prussia, Federico Guglielmo III e poi suo figlio Federico Gugliemo IV. Tutte le cariche del piccolo stato erano da lui nominate, dall’alto, e a lui erano versate le imposte. Niente democrazia, insomma. Solo difesa e scambi commerciali dovevano essere coerenti con le esigenze della Confederazione. Nel 1848 Neuchâtel entrerà però a pieno titolo, con una rivoluzione pacifica, nella federazione svizzera, trasformandosi in repubblica; non senza qualche strascico: nel 1856 un tentativo di colpo di Stato, che spingerà Svizzera e Prussia sull’orlo della guerra, proverà a riportare il territorio sotto il controllo di Federico Guglielmo.

La tradizione di Neuchâtel, insomma, era quella feudale, non certo quella della democrazia diretta svizzera. Oggi invece Neuchâtel è una repubblica sostanzialmente indistinguibile dalle altre, anche in termini di democrazia diretta.

Senza contare che la stessa Costituzione svizzera del 1848 trovò ispirazione – ma non nella parte relativa al direttorato – in un’esperienza molto lontana, ma sufficientemente democratica agli occhi degli Svizzeri: la Costituzione degli Stati Uniti, con un Parlamento forte, una camera dei rappresentanti dei cittadini e un Senato dei rappresentanti degli stati federati. L’ingegneria costituzionale non è sempre impossibile.

[1] Sulla differenza tra il sistema direttoriale e il sistema presidenziale, si veda Costantino Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, 1975, Cedam

[2] Una breve discussione su queste valutazioni può essere trovato in Elena A. Ferioli, La Svizzera, in Paolo Carrozza, Alfonso di Giovine, Giuseppe F. Ferrari, Diritto costituzionale comparato, 2009, Laterza